Já abordamos alguns aspectos iniciais relativos à proposta de reforma tributária que tramita perante o Congresso Nacional. Mais especificamente, afirmamos, em primeiro lugar, a possibilidade de alteração, via emenda constitucional, do regime de repartição das competências tributárias e também da partilha dos recursos arrecadados, desde que tais alterações não impliquem em uma mudança na forma de Estado, nem ensejem a perda ou a supressão de autonomia dos entes federados.
De outro lado, expusemos algumas preocupações concernentes à estruturação do federalismo fiscal brasileiro, especialmente quanto à constatação da tendência de concentração de receitas fiscais junto à União, sobretudo mediante a sucessiva criação de contribuições – que não se submetem à sistemática de repartição de receitas, em prejuízo aos entes federativos menores. Nesse contexto, asseveramos uma das grandes dificuldades a se enfrentar em um ambiente de discussão de reforma tributária, quanto ao estabelecimento de um maior equilíbrio à federação.
Na ocasião, anunciamos que não nos furtaríamos de uma análise mais detida do teor da proposta de reforma em um próximo texto. Pois bem, é chegada a hora.
A Proposta apresentada assume de forma declarada o intuito de simplificação do sistema tributário, especialmente pela redução do número de tributos existentes e pela tentativa de diminuição dos custos administrativos da tributação, tanto para os contribuintes como para a administração tributária. Ainda, assume-se a tentativa de fortalecer a tributação sobre a renda, ao invés da tradição histórica brasileira de oneração do consumo, o que se vê com bons olhos.
É que a construção de uma matriz tributária[1] baseada em escolhas que conduzem a uma mais incidente tributação sobre o consumo (indireta, portanto) acaba levando à sua regressividade, em que aqueles que menos recebem são os que mais contribuem para o bolo de receitas tributárias, em completo desajuste com a solidariedade social e a isonomia fiscal. Veja-se, a propósito, o Relatório de Observação nº 2 dos Indicadores de Iniquidade do Sistema Tributário Nacional, produzido em 2011 pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social[2]. Ali, apontavam-se cinco problemas principais da tributação no Brasil: (i) a existência de um sistema tributário regressivo e a má distribuição da carga tributária; (ii) o baixo retorno social em relação à carga tributária; (iii) uma estrutura tributária desincentivadora das atividades produtivas e da geração de emprego; (iv) a inadequação do pacto federativo em relação às competências tributárias; e (v) a ausência de cidadania tributária. Em relação ao primeiro problema, por exemplo, foram apresentados dados que demonstraram um decréscimo do ônus tributário sobre a renda total das famílias conforme aumenta este último elemento. Quando considerados apenas os tributos indiretos, segundo os dados ali apresentados, o ônus tributário era de 45,8% para as famílias com renda mensal de até 2 salários mínimos e de 16,4% para as com renda mensal superior a 30 salários mínimos. Tais constatações colocar-se-iam, até mesmo, em contramão à prática dos países membros da OCDE, nos quais é mais significativa a parcela relativa à tributação direta, isto é, sobre a renda.
Apesar dos comprovados avanços do Brasil em relação à redução da desigualdade a partir da inclusão da população situada na base da pirâmide social – entre 2004 e 2014 mais de vinte e oito milhões de pessoas saíram dos níveis de pobreza[3] – pouco evoluímos em matéria de desconcentração da renda e, dentre outros motivos, um fator que desempenha papel essencial na manutenção – e também na mudança – desse cenário é a tributação.
Veja-se, a propósito, recente relatório divulgado pela OXFAM Brasil (“A distância que nos une – Um retrato das desigualdades brasileiras”[4]), em que se constata que, dentro do decil de renda mais alto da pirâmide social brasileira, 9% correspondem a declarantes cuja renda individual está entre 3 e 20 salários mínimos mensais (R$ 2.364,00 e R$ 15.760,00), grupo que concentra apenas metade do total de rendimentos declarados. Ou seja, a outra metade dos rendimentos pertence ao 1% que ocupa “o topo do topo” da pirâmide econômica nacional, com uma média aproximada de R$ 190.000,00 por mês, sendo sua maior parte não tributada.
Esses números não só indicam a importância da tributação para a redução das desigualdades sociais no Brasil, como corroboram as conclusões apresentadas por Relatório do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social em 2011, acerca dos principais problemas do sistema tributário nacional, deixando evidente a necessidade de revisão da tributação da renda no Brasil. Para a construção de um sistema tributário mais justo é imprescindível alcançar com maior expressão essa camada social que corresponde aos 1% mais ricos da população brasileira, o que só é possível a partir da inclusão na agenda de debates pautas como o incremento da progressividade do imposto de renda a cargo das pessoas físicas e a revisão da política isentiva em relação aos lucros e dividendos distribuídos pelas pessoas jurídicas.
Dito isso, apesar de nas razões da proposta de reforma tributária apresentada constar o diagnóstico inicialmente correto acerca dos principais desafios a se enfrentar para a melhoria do sistema tributário nacional, os remédios apresentados parecem não ser suficientes para sanar as enfermidades apontadas, tal como abaixo se passa a demonstrar.
Quanto à redistribuição das competências tributárias, a proposta de reforma apresenta uma sugestão de divisão em que competiriam à União os impostos relativos ao comércio exterior (Impostos de Importação e Exportação), sobre a Renda (IR), sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), sobre Grandes Fortunas (IGF, previsto na CRFB/88, mas jamais instituído), Seletivo (IS)[5], sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD), extraordinários de guerra e derivados da competência residual. Seriam extintos – na verdade, substituídos – o IPI, o IOF, a CSLL (absorvida pelo IR, a partir de mudança a ser implementada por lei ordinária), o PIS, a COFINS, o Salário-educação, a CIDE-combustíveis; além do ICMS e do ISS, hoje de competência estadual e municipal, respectivamente.
Além disso, caberiam à União as contribuições previdenciárias (de empregadores e empregados, bem como para o custeio do regime próprio de seus servidores), de intervenção no domínio econômico (CIDE´s), sociais gerais (aquelas do sistema “S”), derivadas da competência residual, de interesse das categorias profissionais ou econômicas (contribuição sindical, CREA, CRM, CRC, entre outras), e sobre receitas de concursos de prognósticos. Por fim, a União continuaria com competência para a instituição de taxas, contribuições de melhoria e empréstimos compulsórios.
Aos Estados, por sua vez, competiriam o Imposto sobre Operações com Bens e Serviços (IBS) – que substituiria o ICMS, o IPI, o PIS e a COFINS, o ISS, o Salário-educação e a CIDE-combustíveis –, bem como o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), que teria sua hipótese de incidência alargada para abranger também a propriedade de veículos automotores aquáticos e aéreos. Restariam mantidas as competências para a instituição de taxas, contribuições de melhoria e as contribuições previdenciárias para custeio do regime próprio de seus servidores.
Aos Municípios, por fim, competiriam os Impostos sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e sobre a Transmissão “Inter Vivos” de Bens Imóveis (ITBI), já que o ISS, segundo a proposta apresentada, seria substituído pelo IBS, de competência dos Estados. Mantidas, igualmente, as competências para a instituição de taxas, contribuições de melhoria e as contribuições previdenciárias para custeio do regime próprio de seus servidores.
Ainda de acordo com a proposta, a redistribuição de competências tributárias seria acompanhada pela respectiva alteração da sistemática de partilha da arrecadação, a fim de garantir a observância aos dois pilares da reforma: (i) garantia de manutenção do patamar arrecadatório para cada ente, evitando perdas bruscas de receita; e (ii) o compartilhamento do resultado das receitas tributárias entre as esferas de Governo. Assim é que os Estados, Distrito Federal e Municípios participariam da arrecadação federal do IR; os Estados e o Distrito Federal participariam da arrecadação federal do Imposto Seletivo; e a União e os Municípios participariam da arrecadação estadual do IBS.
Os Municípios, que teriam significativa perda de competência tributária com a substituição do ISS pelo IBS, seriam compensados por meio do recebimento de receitas advindas do ITCMD, além da arrecadação estadual com o IPVA, mantida a regra atual vigente relativa ao ITR[6]. Em relação a esse aspecto, já anunciamos no artigo anterior as dificuldades que se vislumbra a partir da diminuição das competências tributárias dos Municípios, com a correspondente compensação mediante o aumento de sua participação na arrecadação de outros entes.
No entanto, é importante destacar que a redivisão de bases tributárias proposta parece manter a concentração de receitas junto à União que, a despeito de perder a arrecadação direta do PIS e da COFINS, incorporados pelo IBS estadual, continuaria competente para a instituição das contribuições a que se refere o art. 149 da Constituição Federal, cuja receita continuaria a não ser partilhada com Estados e Municípios, à exceção das contribuições sociais instituídas no exercício da competência residual da União (art. 195, §4º), que passariam a integrar a sistemática de partilha por força de alteração no art. 159, I, do texto constitucional.
Já os Estados, teriam a partir do IBS uma potencial ampliação de suas receitas, concentrando significativa parcela do monopólio da tributação sobre o consumo. Entretanto, operar-se-ia sua fragmentação junto ao Imposto Seletivo, afirmando-se ao Governo Federal a competência para tributação de setores estratégicos da economia, tais como os de telecomunicações, energia elétrica, cigarros, bebidas e combustíveis, responsáveis por grande parte da arrecadação do atual ICMS. Essa significativa parcela de recursos seriam, portanto, deslocadas aos cofres federais, com garantia de entrega de vinte por cento aos Estados e Distrito Federal. Os Municípios, porém, não receberiam recursos arrecadados pelo Imposto Seletivo, participando somente da arrecadação do IBS estadual, juntamente com a União.
A proposta traz, ainda, a ideia de solidariedade fiscal entre as administrações tributárias, com a criação de um “Superfisco Nacional”, estruturado n a premissa de que a participação de um ente na arrecadação de outro faria com que as administrações tributárias das três esferas atuassem de forma solidária, formando uma espécie de resistência à concessão de benesses fiscais[7]. Não nos parece, contudo, que o mecanismo de partilha constitucional de receitas tributárias tenha o condão de, por si só, produzir um sentimento de solidariedade tal que coíba a concessão de incentivos injustificáveis por parte dos entes federados.
Em contrapartida, a criação de mecanismos de cooperação na formulação de propostas políticas em matéria tributária parece ser mais adequada à realidade atual, sobretudo a partir da ideia de que uma conduta federativa amistosa se impõe tanto aos Estados em relação aos Municípios, quanto aos Estados e Municípios entre si e, principalmente, à União em relação a estes últimos, dado o relevante papel de coordenação que possui dentro da Federação[8].
Interessante ressaltar, nesse aspecto, a previsão da possibilidade de criação, via lei complementar, de “fundos de solidariedade”, que passaria a constar do art. 159-A da Constituição, com a finalidade de reduzir a disparidade da receita per capita entre Estados e Municípios, com recursos destinados a investimentos em infraestrutura. Os fundos seriam constituídos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios e levariam em conta, como critério de repasse, o esforço arrecadatório do ente em relação aos impostos de sua competência. Nesse sentido, louva-se a ideia de trazer o chamado “esforço fiscal” como critério para fixação do montante a ser repassado, cuja utilização merece de fato ser mais bem explorada na concessão de transferências intergovernamentais no Brasil. Não obstante, a constituição do fundo e a definição dos montantes a serem repassados dependeriam de lei complementar regulamentadora.
Focando quase que exclusivamente em uma ideia simplista de simplificação – permita-nos o trocadilho –, a proposta passa ao largo de questões federativas e de justiça fiscal mais importantes, deixando ao legislador complementar a tarefa de implementar as mudanças mais profundas. Em relação à redução da regressividade do sistema, em prol da qualidade na tributação, a proposta fica igualmente aquém dos ajustes necessários, não havendo alteração substancial quanto à oneração da renda. A única mudança no texto constitucional relativa ao imposto insere o inciso III, no § 2º, do art. 153, que passaria a prever a possibilidade de incidência do IR sobre verbas indenizatórias que excedam o valor gasto ou o patrimônio material indenizado. O importante debate acerca do incremento da progressividade, da tributação dos dividendos e até mesmo a absorção da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido ficariam a depender de eventual e futura iniciativa legislativa, temas não abrangidos pela proposta. Não há também indicativo de redução na carga tributária incidente sobre o consumo, já que, ao menos a priori, a ideia da proposta é manter os patamares arrecadatórios observados nos últimos anos, de modo que a unificação dos tributos incidentes sobre o consumo não necessariamente significará a sua redução.
Felizmente, porém, parece ter sido suprimida, em comparação à proposta constante na primeira versão colocada em debate no Congresso, a criação de uma contribuição incidente sobre movimentações financeiras, destinada ao custeio da Previdência Social e que supostamente reduziria o déficit previdenciário[9]. A aprovação de uma exação nesses moldes, apesar do potencial arrecadatório – por motivos óbvios, é imune à sonegação –, poderia representar um grande retrocesso em matéria de justiça fiscal, pois, além de se tratar de um tributo cumulativo, não comportaria alíquotas progressivas e escaparia ao Princípio da Capacidade Contributiva, eis que a realização de movimentações financeiras não necessariamente externa um signo presuntivo de riqueza. Deve-se aprender com nossas experiências passadas, lembrando aqui da extinta CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira), referida por Ives Gandra Martins como um vício de certos países para obtenção de recursos em tempos de crise, tendo sido rejeitada por quase duzentos países, à exceção do Brasil, da Argentina e da Colômbia[10].
É preciso, portanto, acompanhar os debates legislativos que se travarão a partir da proposta de reforma tributária apresentada. Mais do que conhecer o seu teor em si, é essencial o diagnóstico dos principais problemas da estruturação do sistema tributário brasileiro e suas mazelas de desigualdade e regressividade, aproveitando o momento em que se dispõe à discussão para que ao menos se tente encontrar caminhos para a resolução desses problemas.
O ambiente, porém, requer especial atenção. É como já advertia o Príncipe de Falconeri, personagem criado por Tomasi di Lampedusa em O Leopardo, obra literária que deu origem ao homônimo filme do cineasta Luchino Visconti: às vezes, algo deve mudar para que tudo permaneça como está.
[1] GASSEN, Valcir (organizador). Equidade e eficiência da matriz tributária brasileira: diálogos sobre Estado, Constituição e Tributação. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2016.
[2] A íntegra do relatório pode ser consultada em https://www.todospelaeducacao.org.br//arquivos/biblioteca/indicadores_de_iniquidade_do_sistema_tributario_nacional__web.pdf.
[3] BANCO MUNDIAL. 2017. “Salvaguardas Contra a Reversão dos Ganhos Sociais Durante a Crise Econômica no Brasil”. Disponível em: https://nacoesunidas.org/wp-content/uploads/2017/02/NovosPobresBrasil_Portuguese.pdf
[4] Disponível em: https://www.oxfam.org.br/sites/default/files/arquivos/Relatorio_A_distancia_que_nos_une.pdf
[5] Imposto incidente sobre operações com petróleo e seus derivados, combustíveis e lubrificantes de qualquer origem, cigarros e outros produtos do fumo, energia elétrica, serviços de telecomunicações, bebidas alcoólicas e não alcoólicas, veículos automotores terrestres, aquáticos e aéreos, novos, bem como pneus, partes e peças nestes empregados, cuja definição ficará a cargo de lei complementar, ficando as demais operações com produtos e serviços incluídas no âmbito de incidência do IBS, de competência estadual.
[6] Competência para instituição da União, com transferência de 50% de sua arrecadação para os Municípios, e possibilidade de transferência de 100% mediante celebração de convênio na hipótese deo ente municipal optar por fiscalizar e cobrar o tributo.
[7] No texto de apresentação do relator Deputado Luiz Carlos Hauly afirma-se, por exemplo, que “o sistema proposto fará com que os entes federativos atuem de forma solidária, haja vista que participarão nas arrecadações uns dos outros. Benefício fiscal concedido em determinado tributo será sentido por todos, o que formará uma resistência à concessão de benesses injustificáveis. Com a diminuição de tratamentos favorecidos, os contribuintes passarão a sujeitar-se a um sistema de tributos mais justo, simples e transparente.”
[8] Fazendo alusão ao constitucionalista alemão Konrad Hesse, de acordo com o qual o Princípio da Conduta Amistosa Federativa, construção do Tribunal Constitucional Federal Alemão, que reconheceu referido princípio como um preceito constitucional não escrito ou implícito, se traduziria na fidelidade para com a Federação, não só dos Estados em relação ao todo e a cada um deles, mas também da União em relação aos Estados, de forma que qualquer iniciativa que venha a ferir essa fidelidade federativa é manifestamente inconstitucional. In: Elementos de direito constitucional da República Federal da Alemanha. Tradução da 20ª edição alemã por Luís Afonso Heck, Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor, 1998 p. 212-215.
[9] No texto de apresentação do relator Deputado Luiz Carlos Hauly, justifica-se: “Na versão que ora apresentamos para debate, o financiamento da Previdência Social fica mantido no formato atual. Em versões anteriores, havíamos sugerido sua completa reformulação com a criação de uma nova contribuição sobre movimentações ou transmissões de valores e a readequação das contribuições sobre folha de pagamentos, com corte ou redução de benefícios insustentáveis do ponto de vista fiscal. O objetivo era fazer com que efetivamente todos participassem do financiamento da Previdência Social, possibilitando diminuição significativa das alíquotas das contribuições sobre folha e, com isso, redução dos custos de contratação. Com base nessas premissas, receitas e despesas correntes do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) se equilibrariam, fazendo desaparecer o déficit previdenciário estimado em 2,5% do PIB. Já antevíamos grande oposição à criação de tributo semelhante à antiga CPMF. Não esperávamos, no entanto, a falta de apoio inclusive daqueles que, uma vez despidos de preconceitos, deveriam enxergar a evidente complementaridade da nossa proposta com a Reforma Previdenciária (PEC nº 287/2016), cujas modificações focam no equilíbrio de longo prazo da Previdência Pública como um todo. A junção entre as propostas abrandaria a dureza das novas regras de aposentadoria, pelo lado das despesas, com uma maior justiça fiscal, pelo lado das receitas, inclusive pela utilização da nova contribuição como forma de combate à sonegação.”
[10] MARTINS, Ives Gandra da Silva. “CPMF e Dependência Química”. Na imprensa – coletânea de artigos. São Paulo: Editora do Brasil, 2005. p. 177.
Autores:
Abhner Youssif Mota Arabi – Assessor de Ministro do Supremo Tribunal Federal. Autor do livro: “A Tensão Institucional entre Judiciário e Legislativo: controle de constitucionalidade, diálogo e a legitimidade da atuação do Supremo Tribunal Federal” (Editora Prismas, 2015); coordenador da obra “Direito Financeiro e Jurisdição Constitucional” (Editora Juruá, 2016) e autor de diversos capítulos de livro e artigos jurídicos.
Raquel de Andrade Vieira Alves – Assessora de Ministro do Supremo Tribunal Federal. Mestre em Finanças Públicas, Tributação e Desenvolvimento pela UERJ. Autora do livro “Federalismo Fiscal Brasileiro e as Contribuições” (Editora Lumen Juris, 2017) e coordenadora da obra “Direito Financeiro e Jurisdição Constitucional” (Editora Juruá, 2016).
